改变项目拉动型的区域合作模式，以特别行政区制度为框架，形成有利于构建内地与澳门政府间合作机制，确保区域合作的有效性和持续性，为在一国两制背景下，探索两制的共处共荣之道积累经验。
应尽量将国务院组织体系内的运作，国务院与国务院所属行政规制机构的联系与互动，纳入法治化、制度化、规范化之途，这不仅直接关系到如何以更优良的组织架构，来更有效地实现行政任务，而且间接构成了行政相对人的利益和福祉所系。(三)拓展行政组织法的制度空间 行政组织法是以行政组织的存在方式为考察对象的法。
(一)立法机关及其局限性 立法机关通过制定法律，为具体行政领域设定规制的目标和任务，界定规制组织体系的框架，配置相应的权利义务。用之不当，会危及健康。但是，在中国，行政规制机构每每以实现法定目标为首要任务。[47](3)讨论法律草案，审议行政法规草案。在2013年的机构改革中，为加强食品药品监督管理，国务院组建国家食品药品监督管理总局，依法进行药品规制。
[52] (二)非制度化的方式 上述诸多制度化的形式，多可从《宪法》、《国务院组织法》及《国务院工作规则》中寻找到规范依据，是以国务院名义展开的。[26] 国务院议事协调机构的设置，往往归因于特定的政治经济背景，其所承载的职能多具有阶段性，组织架构和运作程序存在较大的灵活性，存续时间往往相对较短。而宪法序言中翻天覆地的伟大历史变革一语，精炼而深刻的表达出20世纪的中国革命不是一个统治集团推翻另一个统治集团的改朝换代，也不仅仅是一个阶级推翻另一个阶级，还不仅仅是一个被压迫民族驱逐外敌、恢复独立的民族革命，而是整个政治合法性权威基础的重建，在人民的基础上建立人民共和国。
[48]而在1967年，毛泽东就对文革提出了一年开张，两年看眉目，定下基础，三年收尾的设想。强世功：中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角，《开放时代》，2009.12 [70]马基雅维利：《君主论》，阎克文译，辽宁教育出版社1998年版，第63页。[39]而到了60年代中期，中苏关系进一步恶化，两党公开论战甚至直接发展到边界上的军事对峙，苏联在中苏、中蒙边境大规模增兵，美国在越南的军事行动也进一步扩大，开始由特种战争发展为直接出兵。在进入近代以来前所未有深度和广度的社会转型过程之中后，中央与地方关系的调整也始终成为转型中的一个重要内容。
[39]军事科学院军事历史研究部、军事图书馆等编著：《中国人民解放军全史第一卷：中国人民解放军的七十年》，军事科学出版社2000年版，第353页。因此，在新中国成立之初，尽管新中国一度表达出希望和两大阵营建立平等外交关系的善意，但以美国为首的西方阵营却对新中国采取了敌视态度，这在很大程度上威胁到了中国的国家安全。
[17]同上注，第909-911页。1951年，毛泽东就指出：敌来让其登陆，并须诱其深入，然后聚而歼之。而由这些更趋向于地方分权的改革措施所产生的地方试验和地方竞争，也确实有效的支持了经济的发展。建国之初，新中国面临的主要战争威胁来自于已经驻军于台湾、韩国和日本的美国，并主要来自于海上。
但在和平年代的法律中，却仍然常常保留了战争的在场，即使是以一种隐秘的方式。[58]参见王仲春：中美关系正常化进程中的苏联因素（1969-1979），载《党的文献》，2002年第4期。这些项目对于加强国防和促进区域发展平衡有着重要价值，但大多强调了备战需要而忽视经济效益，导致了很高的成本，既不符合经济规律，对于地方利益也有很大影响。[42]胡哲峰：建国以来若干军事战略方针探析，载《当代中国史研究》，2000年第4期。
[52]面对这样的敌人，事实上诱敌深入已经无处可诱。[9]参见茅海建：《天朝的崩溃》，生活.读书.新知三联书店2005年版。
[40]同上注，第382页 [41]赤桦、李欣：新中国60年国防战略的历史演变，载《军事历史》，2009年第5期。这个转型的问题是历史上其它大国的革命所没有面对过的，英法革命都是在社会已经初步完成了转型的背景下才发生的，而且其当时也处于一种强国地位，需要考虑的不是国家独立、抵御外患而是向外扩张。
[27]薄一波：《若干重大决策和事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1993年版，第470页。[4]苏力：当代中国的中央与地方分权——重读《论十大关系》，载《中国社会科学》，2004年第2期。[60]1985 年 6 月,中央军委扩大会议决定国防建设和军队建设指导思想实行战略性转变,由立足于早打、大打、打核战争的临战国防战略转到应付和打赢局部战争的国防战略。[43]毛泽东从过去的国内革命战争经验出发，特别强调了诱敌深入的重要性。[59]参见东方鹤：《张爱萍传》，人民出版社2000年版，第1056-1069页。[31]参见《粟裕战争回忆录》，解放军出版社1988年版，第560-567页。
同时，《地方组织法》对地方政府各工作部门作了新的规定，从过去各工作部门同时接受上一级主管部门和本级政府领导的双重从属制，变为各工作部门受本级地方政府统一领导，除少数部门同时受上级和中央主管部门的领导外，其他部门同上级和中央主管部门的关系则一律改为业务指导。[16]在国防战略方针的基础上，粟裕进一步细化了作战方针，在沿海主要战役方向上和战略纵深腹地有重点有计划地构筑以坑道为骨干的防御工事，形成重要岛屿和要点的环形防御以及主要战役方向上的第一防御地带。
而与此同时，中美关系仍然处于僵局之中，东部沿海地区安全形势没有根本变化。对于中国来说，如果不能实现国家转型，那么只能解决独立而无法解决富强的问题，仍然存在落后就要挨打的威胁。
而把敌人消灭在陆地上，我军是完全能够做到的。1982年宪法除了原则性规定地方各级政权机关有较大的决定本行政区域内的事务的职权以外，还特别规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规。
[26]《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第270页。这一时期的加强集权，更直接的动因显然是大跃进造成的混乱和经济滑坡，但是与国家安全形势的变化倒也具有共时性的联系。[59]在这一时期，中国不仅不用考虑美国以及其他西方国家的入侵，还可以与其在一定程度上开展针对苏联的军事合作，甚至可以采购西方武器装备以应对苏联威胁。反联邦党人则认为联邦党人夸大了战争的威胁，美国有机会一直享有和平，即使发生战争，靠得住的不是伟大的陆军或海军，而是美国精神。
对于新中国而言，本处于百废待兴的状况，如果说战争的威胁并不遥远，随时有可能面临大规模的战争，那么对于那些将要放弃的区域，战前的建设与投资就不仅成了沉没成本，甚至还可能反倒是为敌人提供了帮助。[27]而如果不是有高度统一的中央集权制度，地方上的投资并不会因为顾虑战争的威胁而变得裹足不前，尤其是对于那些就算战争五年打起来，前四年就能收回成本还有赚的轻工业来说更是如此。
同时，他们的产生不再由上级行政机关或国务院任命，而是由本级人民代表大会常务委员会决定任免。但这个结论还并不牢靠，因为新中国的国家建设乃是摸着石头过河，是一个不断尝试不断探索的过程，在中央与地方关系上也是几经调整，并非一成不变，因而也很难就从五十年代所初步建立的制度断言，军事上的背景一定是其中的重要因素。
[56]在此基础上，中央军委举办了代号为801会议的全军高级干部战略问题研究班，10月15日、16日，邓小平、叶剑英先后到会讲话，明确将战略方针从积极防御，诱敌深入改为积极防御。要使全世界看到我们打仗是有理的，有利的。
本文正是通过对中国具体历史的回顾和梳理，尝试寻找出国防战略方针的变迁同中央与地方关系调整之间存在着的关联，并试图理解这种关联背后的逻辑。在革命委员会建立起来之后，军队支左人员担任地方革委会主任的，北京占78%，广东占81%，辽宁占84%，山西占95%，云南占97%，湖北占98%。[18]在这样的战略之下，有一部分地区是需要做出牺牲的，是要成为用来换时间的空间，用于吸收敌军的兵力、减缓敌军的锋芒。1984年，国防部长张爱萍与副总参谋长张震率团访美，美方向中国军事代表团开放了连盟国都没有进入过的五角大楼参谋长联席会议作战指挥室，里根总统表示，将中国作为不结盟的朋友享受对外军事销售待遇，两国国防部长达成了军事技术合作的协议。
[35] 1959年的庐山会议之后，林彪取代了彭德怀出任中央军委主持日常工作的副主席、国防部长，成为新的军事主要领导人，而彭德怀主持制定《关于保卫祖国的战略方针和国防建设问题》这一文件也随之被否定。[24]同样的问题在福建也是如此，飞机损坏，大炮损坏，汽车、仪器损坏了，在福建就没有办法修复。
[62]参见张军、周黎安：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。[7]而苏联革命虽然承担了建立世界上第一个社会主义国家的尝试，但由于沙皇俄国已经所具备的经济、文化和制度基础，也无需在中国这样的规模和深度上展开国家转型，同样由于沙俄已有的军事实力，也没有中国如此紧迫的国家安全要求。
而由于建国的主题也尚未彻底完成，中国作为一个现代民族国家还不够稳定，没有足够的时间来建立起基于时间的合法性。[29]譬如，林彪就曾经在东北否定毛泽东关于在大城市决战、化四平为马德里的指示，而提出了让开大路，占领两厢，甚至在给毛泽东的信中说请主席清醒考虑之。